全國碳排放權交易市場（以下簡稱碳排放權交易市場）擴大覆蓋范圍（以下簡稱擴圍）是加快建成更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場的關鍵舉措。經國務院批準，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業納入碳排放權交易市場管理，覆蓋的溫室氣體種類為二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。根據《碳排放權交易管理暫行條例》，生態環境部發布了《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》（以下簡稱《方案》），標志著碳排放權交易市場首次擴圍工作進入操作實施階段。日前，生態環境部氣候司相關負責人就《方案》有關問題介紹了有關情況。
問：將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入碳排放權交易市場有什么積極意義和作用？
答：碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、推動經濟社會綠色低碳轉型的重大制度安排，是國際通行的氣候治理政策工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。2021年7月，碳排放權交易市場以發電行業為突破口啟動上線交易，是目前全球覆蓋排放量最大的碳市場。經過近四年的發展，市場總體運行平穩，制度體系日趨完善，數據質量全面改善，以碳市場為核心的中國碳定價機制正在形成。同時，碳排放權交易市場仍處建設初期階段，存在一些問題和不足，突出表現在市場當前僅覆蓋了發電行業，參與主體高度同質化導致市場活躍度低，市場機制作用未充分發揮。擴圍工作統籌國際、國內兩個大局，堅持問題導向、目標導向，滿足了我國發展完善碳市場的現實需要，將在更大范圍、更寬領域、更深層次發揮市場機制作用，構建碳減排激勵約束機制新局面。
在實現雙碳目標方面，目前碳排放權交易市場發電行業管控二氧化碳排放占全國總量比重約40%，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業后，覆蓋全國二氧化碳排放總量占比達到60%以上。碳排放權交易市場利用碳排放總量設定和配額分配制度，可將國家碳減排目標直接轉化為企業的減排責任，通過精準核算碳排放、科學設置碳排放目標、靈活選擇碳減排手段，實現對碳市場覆蓋行業碳排放總量和強度的有效控制。
在推動行業高質量發展方面，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業是我國除火電行業外的高排放行業，碳排放量大、碳排放強度高、高碳鎖定效應強。將三個行業納入碳市場管理，可通過“激勵先進、約束落后”加快出清落后產能，推動行業從“高碳依賴”傳統路徑向“低碳競爭力”新賽道轉變，加快低碳技術創新和應用，助力走出“內卷式”競爭模式，不斷提高行業發展的“含金量、含新量、含綠量”。此外，碳市場也將催生新的產業機遇，隨著碳市場的發展與完善，碳核查、碳監測、碳咨詢、碳金融等新興領域將迎來快速發展。
在完善碳定價機制方面，擴圍實現了碳排放權交易市場從過去的三個“單一”管控向三個“多元”轉變，即由單一行業管控轉變為多行業兼容市場、單一能源活動排放管控轉變為兼顧能源活動與工業過程排放管控、單一的二氧化碳管控轉變為多種溫室氣體管控。在進一步豐富參與主體、提升市場活力的基礎上，將更多邊際減排成本不同的主體納入市場統一管理，更有效降低了全社會減排成本。碳價為新納入行業企業開展氣候投融資、碳配額質押等碳定價活動錨定了基準價格，有利于吸引更多金融資本投向這些行業，為低碳轉型和高質量發展提供資金支持。企業因參加碳市場獲得的收益可用于進一步投資低碳技術，從而形成“投資—減排—收益—投資”的技術創新和應用良性模式。
問：圍繞將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入碳排放權交易市場，生態環境部開展了哪些工作？準備情況如何？
答：生態環境部高度重視擴圍工作，從2023年4月起，組織近60家單位積極參與擴圍專項研究工作，在此基礎上夯實了擴圍的數據基礎、制度基礎和硬件基礎。目前，各項準備工作已就緒。
一是推進歷史數據治理。通過梳理2013年以來發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民用航空等行業年度溫室氣體排放報告，共收集8個行業、10個年度、6000余家重點排放單位碳排放報告合計約8萬份。根據數據分析結果，制定了解決碳排放數據質量問題的針對性舉措，為科學合理制定年度配額總量和分配方案、核算報告核查指南奠定了基礎。
二是開展專項研究。分行業分專題深入研究分析關鍵問題，綜合評估各行業納入碳市場的成熟度。經評估，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產業發展情況、減污降碳貢獻、數據基礎、應對國際碳壁壘等因素，明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉作為首次擴圍的行業。碳排放權交易市場將在現有發電行業基礎上，新增企業約1500家，覆蓋碳排放量新增約30億噸。
三是廣泛征求意見并凝聚共識。多次征求有關部門、各省級人民政府、有關行業協會、企事業單位、專家和公眾意見，及時吸收各方意見并做好溝通說明。組織開展政策宣貫和能力建設，推動企業建立完善內部碳排放管理制度。調查結果顯示，大多數鋼鐵、水泥和鋁冶煉企業迫切希望盡快納入，特別是碳排放管理水平高、綠色低碳優勢明顯的企業意愿更加突出、態度更加積極。
四是編制一攬子政策文件。印發實施《方案》，明確擴圍總體要求和重點工作任務。發布了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業溫室氣體排放核算報告和核查指南等6項技術規范，建立了三個行業核算報告核查政策體系。編制了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業年度配額總量和分配方案，下一步將按程序征求各方意見后印發實施。目前，各項政策制度設計工作已基本完成。
五是優化升級基礎設施。根據工作需要，對管理平臺、注冊登記系統和交易系統功能進行了升級改造，保障碳排放核算報告核查、配額分配、配額清繳、市場交易等各項工作順利開展。2月底以來，我們組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業的900余家企業開展了相關平臺功能測試，通過“實彈練兵”幫助企業熟悉市場規則，同時進一步完善系統功能。
問：鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業對納入碳排放權交易市場有何期待關切？生態環境部有何針對性措施？
答：為積極穩妥推進擴圍工作，生態環境部堅持穩中求進的工作基調，通過召開座談會、公開征求意見、問卷調查等方式，廣泛聽取鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業及相關行業協會的意見建議。三個行業企業特別是綠色低碳優勢企業期盼，一是充分發揮碳市場功能作用，加快推動行業綠色低碳發展；二是穩步推進市場擴圍，充分考慮行業企業承受力；三是加大幫扶力度，提升碳排放管理能力。生態環境部在謀劃部署、政策設計、實施落地等方面積極回應企業期盼關切。
一是分階段有序推動企業進入市場，推動行業企業高質量發展。考慮到新納入市場的企業需要經歷一段時間掌握規則、熟悉市場、提升管理能力，借鑒發電行業納入碳排放權交易市場管理的成熟經驗，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，分兩階段推進三個行業納入碳排放權交易市場。在啟動實施階段（2024—2026年度），以夯實碳排放管理基礎、推動企業熟悉市場規則為主要目標，重點培育市場主體，完善市場監管，提升企業履約能力和管理水平，建立激勵約束機制，協同推進化解過剩產能作用有效發揮，碳市場功能作用初步顯現。在深化完善階段（2027年度—），完善政策法規體系，健全監督管理機制，全面提升各方參與市場能力，不斷提高數據的真實性、準確性、完整性，研究建立預期明確、公開透明的行業配額總量逐步適度收緊機制，推動單位產品產量碳排放不斷下降，激勵約束機制更加完善，協同推進化解過剩產能作用進一步提升，碳市場功能作用充分發揮。
二是合理控制配額盈缺率，實現碳排放控制與經濟社會發展相適應。考慮到我國當前經濟社會發展的實際，碳排放總量還未達峰，碳排放權交易市場未采用基于絕對總量控制的思路，創新采用符合我國國情的配額分配方式，基于強度控制的思路分配配額。此方式既可壓實企業減排的主體責任，有效傳導減排壓力，推動行業高質量發展，也為下一步過渡到總量控制提供緩沖、奠定基礎。該方式不預設絕對配額量上限，配額量與產品產量掛鉤，根據單位產品產量碳排放的平均或先進水平設定基線，低于基線排放水平的企業將存在配額盈余，高于基線排放水平的企業將存在配額短缺，不限制企業生產，鼓勵先進企業多生產。這種方式與我國當前基于強度控制的碳排放管理政策目標方向一致。2024年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業獲得的配額量等于經核查的實際排放量，所有企業均無配額缺口，無需支付履約成本。2025和2026年度各行業配額整體盈虧平衡，根據碳排放強度績效設置調節系數上下限，將所有企業配額盈缺率控制在較小范圍內，不會對行業企業發展產生收縮性效應。
三是科學合理設計核算報告核查體系，切實幫助企業提升管理水平和降低管理負擔。在充分考慮鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業碳排放機理特征的基礎上，生態環境部先后分行業制定發布了6項核算報告和核查指南。指南以降低數據質量風險、減少企業工作量為導向，一方面，堅持化繁為簡、抓大放小，緊盯主要排放源，壓縮非必要核算鏈條，減少碳排放核算參數數量，簡化碳排放參數的核算方法，切實提升核算報告核查方法的科學性、合理性，便于企業理解和操作實施；另一方面，堅持分級分類管理，細化企業碳排放的過程管理和缺省值取值條件，允許數據質量管理基礎薄弱、排放規模小的企業采用缺省值計算，充分考慮到了企業碳排放統計核算能力基礎。此外，根據核算報告和核查指南，在管理平臺分行業建設數據管理模塊，實現填報錯誤智能預警、關鍵參數自動計算、統計分析快速便捷、排放報告一鍵生成等功能，切實減輕企業數據填報負擔，有效提升碳排放精細化管理水平。
問：三個行業首次進入碳排放權交易市場，如何確保企業碳排放數據真實準確？
答：數據質量是保障碳排放權交易市場健康有序發展的生命線。生態環境部一直高度重視碳排放數據質量管理，按照“完善制度機制，嚴控嚴查嚴罰”要求，發電行業形成了一套行之有效、可復制到其他行業的數據質量保障體系。參照發電行業管理的有益經驗做法，按照不同行業數據質量管理要求一致原則，完善核算報告核查（MRV）體系，加強數據質量管理，確保碳排放數據真實準確可靠。
一是全鏈條壓實相關主體責任。按照《碳排放權交易管理暫行條例》等要求，企業對數據質量管理負主體責任，應落實數據質量控制計劃和月度存證、年度碳排放報告等相關管理要求，并對其上報數據的真實性、完整性、準確性負責。從事檢驗檢測、編制年度排放報告和對年度報告進行技術審核的技術服務機構應當合法合規開展工作，對出具的檢測報告或技術報告負責。在此基礎上發揮地方生態環境主管部門監管作用，提升地方生態環境主管部門的監管能力、監管效能。
二是全方位實施“國家—省—市”三級聯審。借鑒在發電行業已開展的碳排放數據質量“國家—省—市”三級聯審工作機制，對企業每月通過管理平臺上報的碳排放相關數據及其證明材料由國家負責大數據篩查及定期抽查，省負責技術審核，地市負責現場抽查。該機制立足于提升基礎數據的規范性、真實性、準確性、完整性、可追溯性，本著慎之又慎、如履薄冰、步步為營的態度， “以日保月、以月保年” 。通過開展監督幫扶，以問題線索為導向，指導企業規范排放核算報告行為。采取飛行檢查等方式嚴厲打擊弄虛作假行為，對碳排放數據弄虛作假“零容忍”，對違法企業嚴肅查處，對存在問題的技術服務機構公開曝光，形成有力震懾。
三是全過程納入碳排放數據信息化管理體系。依托管理平臺，利用區塊鏈、大數據、人工智能等技術實現異常數據預警、風險識別與交叉核驗、問題移交整改的智能化，不斷建立完善全業務管理環節在線化、全流程數據集中化、綜合決策科學化的信息化管理體系。當前，發電行業年均審核數據約為300萬余條，三行業納入后，審核數據總量預計將大幅增長。通過數據質量全過程信息化管理實現穿透式監管，及時發現潛在性、苗頭性、傾向性問題，將數據質量風險消滅在“萌芽”狀態。
問：《方案》出臺后，下一步將開展哪些工作，推動《方案》落地實施？
答：為有力有效落實《方案》要求，同時防范新行業納入碳排放權交易市場管理后可能出現的風險和隱患，將通過如下措施確保三個行業平穩納入碳排放權交易市場。
一是加快推進各項工作任務落實落地。印發關于三個行業納入碳排放權交易市場管理后的重點工作通知，明確重點排放單位名錄制定、關鍵參數月度存證、碳排放報告核查、核定配額發放、配額清繳等任務及其完成時限。印發實施年度配額總量和分配方案，建立新納入行業配額分配制度。
二是加強新納入企業能力建設。制定能力建設專項行動計劃，對企業、地方生態環境部門、技術服務機構開展針對性專題培訓。圍繞月度信息化存證、排放報告編制及核查、配額分配與清繳、市場交易等關鍵環節，編制專項培訓教材，建設網上教育學習平臺，統一規范培訓內容要求，實現新納入企業培訓全覆蓋，推動企業盡快熟悉掌握相關規則。組織開展多輪督導幫扶，編制碳排放管理要點手冊，精準靶向指導企業，提升企業碳排放核算能力、碳資產管理水平。
三是加強政策解讀和宣傳引導。充分利用中國碳市場大會、全國低碳日、新聞發布會、全國碳市場信息網等平臺渠道主動發聲，搭建暢通與企業溝通橋梁，及時回應企業社會關切。組織各地方和相關單位多渠道宣傳普及碳市場相關政策，為碳市場建設運行營造良好社會氛圍。加強信息披露，依法依規推動有關主體及時公開排放、履約、交易、質押等相關信息，接受公眾社會監督。
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