碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、加快經濟社會發展全面綠色低碳轉型的重大制度創新，是實施我國積極應對國家氣候變化戰略、實現碳達峰碳中和目標的關鍵政策工具。近日，中辦、國辦印發《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確了加快全國碳市場建設的總體要求、功能定位、中長期路線圖和推進更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場建設的各項工作任務，確立了碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位和以碳市場為主體建立完善碳定價機制的功能要求，向全社會釋放碳市場建設長期政策信號。《意見》作為全國碳市場建設部署的綱領性文件，是落實二十屆三中全會健全綠色低碳發展機制、更好發揮市場機制作用、構建全國統一大市場的具體舉措，標志著中國碳市場建設進入新征程。
一、以市場機制為主渠道推進碳減排，破解“減排成本高”和“轉型動力不足”的難題
經過十多年的發展，我國已建立了全球覆蓋排放量最大的全國碳排放權交易市場，啟動了全國溫室氣體自愿減排交易市場，具有中國特色的碳市場制度體系初步建成，以碳市場為主體的中國碳定價機制正在逐步形成。加快碳市場建設，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激勵全社會參與綠色低碳行動，促進低碳零碳負碳技術創新，對落實主體減排責任、實施碳排放雙控、降低全社會減排成本具有重要意義。
一是堅持以降碳為基本定位，為低成本實現溫室氣體控排目標提供靈活機制。《意見》明確了碳市場建設以推動減排為基本宗旨，按照碳達峰碳中和工作節奏和力度，加強碳市場建設頂層設計，系統推進市場擴容、制度建設、產品創新和能力提升，實現碳排放資源配置效率最優化和效益最大化，推動傳統產業深度轉型，培育發展新質生產力，以較低的碳排放支撐經濟社會高質量發展，打破傳統經濟增長與碳排放的強關聯性。通過加強全國碳市場建設，為實現溫室氣體控排目標提供靈活機制，企業可自主選擇履約路徑，通過技術改造降低排放或購買配額填補缺口，以更低的社會成本達成總體減排目標。
二是發揮碳定價機制的主體作用，通過價格信號驅動產業升級。碳價是反映碳排放資源稀缺性的“晴雨表”。全國碳市場讓碳價真實反映減排的邊際成本與社會價值，使得清晰、穩定、合理的碳價預期成為資本流動的風向標，幫助企業評估碳減排成本與收益，引導金融資源、技術人才等生產要素加速從傳統高碳產業向清潔低碳領域流動，資本資源更傾向于為低碳技術研發注資，技術資源從末端治理轉向源頭防控，勞動力資源從傳統制造轉向綠色服務。以碳價信號為引導的要素和資源市場化配置正成為全國統一大市場的新生態，助力實現產業結構向綠色低碳化迭代升級。
三是創新減排激勵機制，驅動低碳技術創新和氣候重大工程落地。全國碳排放權交易市場將加速電力、冶金、建材、石化、化工等重點行業清潔能源替代及工藝革新進程，同時通過碳價傳導促進上下游產業鏈脫碳工程發展。通過建立配額有償分配機制并將拍賣收入反哺低碳領域，有序發展基于碳配額的質押融資、回購等金融工具，盤活控排企業碳資產，可有效解決重大低碳技術創新與氣候工程示范項目前期投入大、回報周期長的融資瓶頸。全國溫室氣體自愿減排交易市場將加速生態系統碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等領域前沿技術產業化，通過重點支持具有額外性、技術挑戰性、高協同效益的項目，可顯著提升低碳技術應用產生的減排價值，為低碳技術研發、低碳項目落地注入源頭活水。碳期權、碳期貨等金融產品和衍生工具將進一步放大乘數效應，撬動更多社會資金投入低碳技術，形成技術研發與資本投入的同頻共振。
二、統籌處理好五方面關系，推進建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場
碳市場建設過程涉及多方面利益主體和政策要素，要堅持系統觀念，把全國碳市場建設擺在落實碳達峰碳中和、積極推進碳排放總量和強度雙控、引領全球氣候治理的突出位置，妥善處理好各方關系，著力構建覆蓋范圍廣泛、參與主體眾多、交易品種豐富、調控機制健全的全國碳市場。
一是統籌強制市場與自愿市場建設。碳排放權交易市場（強制市場）與溫室氣體自愿減排交易市場（自愿市場）既有區別又有聯系，二者互為補充同向發力，共同構成我國完整的碳市場體系。強制碳市場的參與主體為當前具有控制溫室氣體排放法律義務的高排放企業，由政府向這些企業分配碳排放配額，并規定企業強制履約責任。自愿減排交易市場旨在鼓勵其他排放主體自主自愿采取額外減排行動，獲取相應的減排收益。強制市場和自愿市場通過配額清繳抵銷機制實現互通互聯，兩個市場的銜接將更好地形成政策合力，進一步激發綠色低碳創新動力，引導社會各方力量共同推動實現雙碳目標。
二是統籌有效市場與有為政府關系。加強全國碳市場建設，需要按照統一大市場建設要求，實現有效市場與有為政府的有機統一，通過制度創新強化政府宏觀調控與市場資源配置的深度耦合。政府重在構建制度框架與風險防控體系，在設定碳配額控制目標、完善市場調節、平衡市場供需、加強市場監管等方面發揮作用。市場則聚焦資源配置效能釋放，通過豐富交易產品、擴展交易主體等提升活力，激發市場主體內生動力，形成真實碳價信號。要平衡好“放得活”與“管得住”的辯證關系，既要充分激發市場活力，又要加強監管，維護市場秩序，確保碳市場健康有序發展。
三是統籌服務減排與金融屬性功能。在碳市場建設過程中要充分考慮不同階段發展定位，處理好服務減排與金融屬性的關系，統籌環境效益與經濟效率。堅持先易后難，有計劃分步驟擴大實施范圍和交易產品類型。現階段應強調碳市場服務減排的主體功能，將碳市場打造成為國家控碳減碳的主陣地。未來隨著制度體系不斷成熟，要更加注重碳市場全面發展，在驅動減排的基礎上逐步增強市場金融屬性，通過進一步發展與碳排放權相關的金融產品和服務，穩妥探索碳期貨、碳期權等金融產品和衍生工具，顯著提升市場活躍度與價格發現效率，充分發揮市場引導企業低碳決策、驅動社會低碳投資、激發低碳技術革新的重要引擎作用。
四是統籌碳市場與產業能源等相關政策協調。按照碳達峰碳中和工作節奏和力度，加強碳市場建設頂層設計，統籌處理好碳市場建設和能源安全、產業鏈供應鏈安全、民生保障的關系。加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動全國碳排放權交易市場逐步由強度控制轉向總量控制，配額總量設定和分配要與產業、能源政策協調一致。《意見》還提出加強與綠電、綠證等市場化機制的政策協同、制度銜接，使碳市場與其他政策相互配合，共同發力。
五是統籌全國碳市場與地方試點碳市場銜接。《意見》明確提出要統籌好全國碳排放權交易市場和有關地方試點開展的碳市場。隨著全國碳市場加快擴大行業覆蓋范圍，試點碳市場覆蓋的行業和企業數量將逐步減少。但這并不意味著試點碳市場發揮的作用逐步減弱，地方試點碳市場將繼續發揮“政策試驗田”的功能，在擴大覆蓋范圍、完善市場調控機制、創新監管手段、健康有序發展碳金融等方面先行先試，為全國碳市場建設發展探索經驗。
（作者：生態環境部華南環境科學研究所 嚴剛、生態環境部環境規劃院 金玲、宋曉暉）
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