近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“加強全國碳減排資源統籌管理，規范各類自愿減排交易活動”，為推進全國統一溫室氣體自愿減排交易市場建設提供了政策指引。《意見》的出臺旨在以國家層面為統領，實現對可再生能源、生態系統碳匯、甲烷利用、節能增效等多種減排資源的集中規劃與統一調度，為全國碳減排資源“一盤棋”打下制度基礎。《意見》的出臺與貫徹落實對解決當前地方性、分散化減排交易市場存在的規則不統一、信息不對稱等問題，確保減排量真實可信，提升市場公信力具有重要意義。
自愿減排交易機制是全球應對氣候變化的重要政策工具
隨著全球減排力度不斷增大，碳市場逐漸成為國際普遍采用的降碳重要政策工具。其中，自愿減排交易市場作為碳市場的重要組成部分，對碳減排資源進行統籌管理，在應對氣候變化方面發揮了至關重要的作用。
目前，政府間國際組織、非政府組織等開發了多樣化的溫室氣體自愿減排交易機制。國際上已建設的自愿減排機制包括在聯合國框架下開展的清潔發展機制（CDM）、《巴黎協定》第六條第四款市場機制（A6.4），德國環境保護局等國家政府建立的上游減排（UER）等自愿減排交易機制，以及非政府組織自發的核證碳標準（VCS）、黃金標準（GS）、氣候行動儲備（CAR）等。
國際機制聚焦能源產業、農業、林業和其他碳匯類型等領域，在全球范圍內開發自愿減排項目和簽發核證減排量。中國項目也積極參與國際機制，已合規開發自愿減排項目4000余個。國際機制突出“自愿”屬性和市場主體作用，其出臺了質量控制相關制度規范以保障項目和減排量的質量，通過日常表現監控、定期表現評價等手段對審定與核查機構進行監管。同時，建立分層的監管體系、和專門的質量監督部門、技術咨詢委員會，支撐了自愿減排機制的監管和運行。
高質量開發的項目，以及經嚴格核證的減排量是全球自愿減排機制可持續運行的關鍵。近期，美國、英國等發達經濟體以及自愿碳市場誠信委員會（ICVCM）等國際非營利機制紛紛發布高質量自愿碳市場相關倡議和標準，部分國際自愿減排機制對水稻種植等項目開展合格性調查、防范數據造假風險。項目的真實性、唯一性、額外性，以及減排量的可監測、可追溯、可監管成為國際社會關注的重點。
我國積極構建具有中國特色的自愿減排交易機制
在黨中央、國務院的決策部署下，我國建立了全國溫室氣體自愿減排交易機制、碳普惠機制兩個機制開發碳減排資源。通過全國統一的溫室氣體自愿減排交易市場，指導我國建設項目產生的碳減排量按照統一的標準要求開發為核證自愿減排量（CCER）并通過市場交易獲得減排收益，動員更廣泛的行業、企業減排。同時，我國一些地方探索建立“碳普惠”機制，鼓勵地方因地制宜地引導更多的個人、家庭、社區參與到減排行列之中，產生碳減排量的公眾，可通過積分兌換禮品等多樣的交易形式得到相應獎勵。
（一）建設全國統一的高質量溫室氣體自愿減排交易市場
2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式啟動。我國自愿減排交易市場由政府主導建立，政策制度更穩定、質量保障更有力，力求在銜接國際通行規則基礎上構建誠信、公平、透明的高質量市場，運用市場機制助力實現“雙碳”目標。
市場建設的過程中，我國政府高度重視數據質量。一方面突出市場主體誠信原則，采用項目業主和審定與核查機構對項目和減排量材料真實性、合規性“雙承諾”制度，強化信息公開和公眾監督。另一方面發揮政府兜底保障作用，嚴格把控方法學的編制開發，構建了“國家—省—市”三級的項目和減排量的監管體系，建立了多部門聯合的第三方機構管理機制，切實保障項目和減排量滿足真實性、額外性、唯一性、保守性等基本要求，維護我國自愿減排市場的公信力，以及我國碳信用在國內外的認可度。
（二）有序引導公眾和社區共同參與碳普惠機制
2023年12月，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出探索建立“碳普惠”等公眾參與機制。近年來，國家鼓勵地方因地制宜開展碳普惠等機制創新，20余省市和社會組織，開展了形式多樣、各具特色的探索實踐。在減排場景方面，推出了鼓勵綠色騎行、乘坐公共交通、駕駛新能源汽車以及低碳旅游等多樣場景。在激勵方式方面，采取了減排量用于碳積分權益兌換、大型活動碳中和、生態環境損害賠償、公益捐贈或注銷等多種方式。在平臺支撐方面，建立了利用移動互聯網等數字技術對綠色低碳行為進行量化和記錄的積分兌換平臺以及為核證減排量提供消納的交易平臺。
碳普惠機制對公眾衣、食、住、行、游等場景的綠色低碳行為進行量化、記錄與核證，并通過多元化激勵方式對綠色低碳行為進行回饋。碳普惠立足于消費端，提升全社會低碳消費意識，加快形成綠色低碳生活方式，與全國自愿減排交易機制形成了生產端與消費端共同激勵減排的有效聯動。
統籌全國碳減排資源，規范自愿減排交易活動
《意見》的出臺為我國建設全國溫室氣體自愿減排交易市場、健全碳普惠等機制，以及中國項目參與國際自愿減排交易機制指明了方向，要求統籌全國碳減排資源，規范自愿減排市場交易及其相關活動。
（一）按照全國統一大市場要求，統籌我國碳減排資源
2022年4月，中共中央、國務院印發的《關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出“加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”。
當前減排機制種類繁多，但缺乏有效統籌和科學規劃，標準各異、價格不一，造成市場分割，擠占了優質減排資源，既不符合黨中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的總體要求，也對完成應對氣候變化國家自主貢獻目標造成不利影響。因此，亟需統籌全國碳減排資源，為如期實現“雙碳”目標注入更強動能。
為防止自愿減排市場重復建設和避免市場出現“劣幣驅逐良幣”現象，必須堅持國家層面“一盤棋”統籌。鼓勵市場主體優先依托全國溫室氣體自愿減排交易市場進行溫室氣體自愿減排項目開發，通過全國統一的溫室氣體自愿減排交易平臺開展交易，形成統一的規則和價格信號。地方或行業在實踐中形成的減排效果明顯、社會期待高、數據質量可靠、社會和生態效益兼具的方法學，經評估遴選后可納入全國溫室氣體自愿減排項目方法學體系。通過“統一標準+統一平臺”，實現全國碳減排資源的高效配置。
（二）加強我國自愿減排相關活動的監管和規范
此外，在建立全國統一的溫室氣體自愿減排交易市場基礎上，要進一步加強在我國開展的自愿減排相關活動的規范和監管。
強化全國溫室氣體自愿減排市場數據質量監管。完善項目和減排量監管體系，聯合市場監管總局加強審定與核查機構的監管力度，進一步提高項目業主和審定與核查機構的責任意識和技術水平，切實保障自愿減排項目和減排量開發質量。
規范地方碳普惠機制發展。需要厘清碳普惠機制和國家自愿減排交易機制的邊界，實現碳普惠方法學與全國溫室氣體自愿減排項目方法學體系的優勢互補，充分發揮國家自愿減排交易機制和地方碳普惠機制的激勵減排合力。碳普惠機制應避免與自愿減排交易機制重復建設，主要面向個人、家庭和社區，以綠色出行等日常生活場景為載體，鼓勵公眾踐行低碳生活。碳普惠機制減排量的用途需要結合減排機理、數據質量等因素進一步研究確定，應鼓勵碳普惠減排量基于政府、互聯網、企業等平臺用于商業消費和公益活動，實現碳普惠減排量的價值賦予，形成機制可持續發展的激勵閉環。
國際機制的項目開發要遵守相關管理體系。在我國境內開展的UER、VCS、GS等國際自愿減排項目，應嚴格遵守相應機制的制度規范和我國法律法規要求。特別是，在其他國家和非政府組織機構建立的自愿減排交易機制下，雖然目前按照國際規則其在中國境內的項目和減排量不在我國政府的監管范圍內，但參與國際機制的項目業主、第三方咨詢機構、審定與核查機構應恪守誠信原則，確保項目和減排量的真實性、唯一性，共同維護我國企業的國際信譽度、我國碳信用的國際認可度，為我國自愿減排交易機制的發展打好基礎、做好表率。
《意見》提出的“統籌管理、規范交易”為我國碳資源管理奠定了制度基石。未來，應加強社會監督與信用約束，推動自愿減排市場與強制市場、國際碳市場深度對接。同時應倡導市場環境需要社會各界共同維護，倡導全社會選擇高質量機制、注重誠信原則。各方應攜手共進，將自愿減排交易市場打造成為助力“雙碳”目標、促進綠色低碳轉型的重要引擎，為全球碳治理貢獻“中國智慧”與“中國方案”。
（環境發展中心 祝浩）