2026年作為“十五五”規劃開局之年，超長期特別國債深度承接規劃核心目標，以“規劃定方向、資金保落地”為聯動機制，聚焦“新質生產力培育”與“安全能力建設”，為國家重大項目提供資金支持。

一、政策本源：“兩重”建設的戰略定位與制度設計

（一）政策演進與核心內涵

超長期特別國債支持“兩重”建設（國家重大戰略實施+重點領域安全能力建設），是黨中央著眼強國建設全局作出的重大決策部署，兼具逆周期調節與跨周期發展雙重功能。這一政策始于2024年，當年發行1萬億元專項支持重大戰略與安全領域，2025年規模擴容至1.3萬億元（其中8000億元投向“兩重”項目），2026年作為“十五五”規劃開局之年，發行規模有望突破1.5萬億元，“兩重”建設資金占比或提升至1萬億元。

與常規財政工具相比，超長期特別國債具有三大制度優勢：一是期限匹配性，20年、30年、50年期品種精準對接重大項目長建設周期需求，攤薄資金成本；二是責任明晰性，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償債壓力；三是投向精準性，通過動態調整支持領域，確保資金聚焦國家核心需求。

（二）與“十五五”規劃的戰略銜接機制

2026年“兩重”項目申報嚴格遵循“規劃定方向、資金保落地”原則，形成“國家戰略—專項規劃—項目清單—資金配置”的傳導鏈條。國家發改委明確要求，申報項目必須納入“十五五”規劃核心任務體系，重點銜接六大領域：高水平科技自立自強、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展、美麗中國建設。

從實踐來看，這種銜接體現為三類項目導向：一是跨區域標志性工程，如西部陸海新通道、國家水網骨干工程等戰略載體；二是階段性攻堅項目，如“三北”工程攻堅、長江流域生態修復等中長期任務；三是民生短板補強項目，如保障性住房、養老托育設施等。2025年提前下達的1000億元“兩重”項目清單中，城市地下管網、老舊小區改造等城市更新項目占比達40%，印證了規劃銜接的落地成效。

（三）新質生產力培育的融合路徑

“兩重”建設與新質生產力培育形成“載體—動能”互促關系，2026年申報明確要求項目嵌入創新驅動設計。具體體現為三個方向：

1、技術攻堅載體化：在“產業鏈供應鏈安全”領域，支持集成電路設備、量子精密測量儀器等“卡脖子”技術的中試平臺建設，單個項目最高可獲總投資60%的資金支持；

2、傳統基建智能化：在交通物流領域，推動鐵路信號系統國產化升級、港口自動化碼頭改造，2025年此類項目已占“兩重”設備更新資金的35%；

3、未來產業基礎設施化：將低空經濟起降場、氫能儲運管網等納入“新興領域改造”范圍，要求項目同步配套技術研發中心。

二、支持體系：“兩重”項目的領域界定與資金規則

（一）八大核心支持領域及投向標準

2026年“兩重”項目延續“戰略導向+安全底線”的篩選邏輯，明確八大支持領域及具體投向要求，各類項目需滿足差異化標準：

（二）資金支持比例與分配機制

2026年“兩重”項目資金支持延續“分類分檔、動態調整”原則，根據項目公益性強度、戰略重要性實行差異化補助政策：

• 純公益性項目：如生態修復、邊境防控設施等，可按項目總投資的70%-100%給予補助，其中跨流域、跨區域項目優先享受全額支持；
• 準公益性項目：如城市地下管網、物流樞紐等，補助比例為40%-60%，需配套建立市場化運營機制（如管網維護費、倉儲服務費）；
• 戰略性產業配套項目：如半導體產業園、氫能儲運基地等，采用“基礎補助+績效獎勵”模式，基礎補助比例15%-30%，達標后可追加至50%。

資金分配實行“項目質量優先、區域適度平衡”機制。2025年第二批申報數據顯示，項目審核通過率僅14%，其中長江經濟帶、西部陸海新通道等戰略區域項目通過率達28%，顯著高于全國平均水平。

（三）與其他政策工具的協同規則

“兩重”國債資金需與中央預算內投資、地方專項債、政策性金融工具形成“組合拳”，具體協同模式如下：

1、層級互補：中央預算內投資優先支持前期工作成熟的項目，國債資金承接后續建設，2025年提前下達的1000億元中央預算內投資已撬動3倍國債資金跟進；

2、功能分工：國債資金投向公益性部分（如地下隱患管線維修），專項債投向有收益部分（如管網配套商業設施），湖北荊州智慧城市項目通過此模式實現資金占比優化（國債30%、專項債40%、社會資本30%）；

3、風險共擔：政策性銀行提供配套貸款，利率較LPR下浮15-25個基點，要求項目資本金比例不低于20%，其中國債資金可充抵資本金的50%。

三、申報實操：全流程關鍵節點與審核攻堅

（一）申報全周期時間節點管控

2026年“兩重”項目申報實行“跨年度儲備、分批次申報”機制，核心時間節點與任務如下：

1、儲備籌備期（2025年9-10月）：完成項目可研編制、規劃符合性審查，納入省級三年滾動項目庫，廣東、江蘇等省份要求9月底前完成儲備入庫；

2、材料申報期（2025年11-12月）：通過國家重大建設項目庫線上填報，提交立項批復、用地預審、環評公示等12項核心材料，線下同步報送紙質版至省級發改委；

3、審核反饋期（2026年1-2月）：國家發改委聯合財政部進行合規性初審，2月底前反饋補正意見，補正窗口期僅15個工作日；

4、額度下達期（2026年3-4月）：確定項目清單并下達資金，要求6月底前開工建設，年內形成不低于70%的實物工作量。

（二）申報材料核心要件與撰寫規范

申報材料需突出“戰略契合性、實施可行性、效益可量化”三大核心，關鍵要件撰寫要求如下：

• 項目申報書：需包含“戰略銜接論證”章節，明確與“十五五”規劃的具體條款對應關系，附省級發改委出具的規劃銜接證明；
• 投資估算與資金來源表：細化至單項工程，國債資金用途需明確到具體設備或建設內容，自籌資金需提供銀行存款證明或股東出資承諾；
• 可行性研究報告：強化技術可行性分析，如設備更新項目需提供新舊設備參數對比、節能效益測算，生態項目需附第三方環境影響評估報告；
• 前期手續證明：用地預審需明確避開生態紅線、基本農田，環評文件需完成專家評審公示，2025年政策要求12月底前完成所有前置手續。

（三）審核核心維度與通過率提升策略

國家層面審核聚焦四大維度，各維度權重及攻堅策略如下：

1、合規性審核（權重40%）：重點核查投向領域、前置手續、資金用途三大合規性。攻堅策略：委托專業機構開展合規性自查，參照2025年駁回案例庫（如房地產關聯項目、樓堂館所項目）進行風險排查；

2、成熟度審核（權重30%）：評估前期工作完成度與開工條件。攻堅策略：提前與自然資源、生態環境部門對接，采用“并聯審批”模式縮短手續辦理周期，上海舊改項目通過此模式將前期周期壓縮至3個月；

3、戰略契合度（權重20%）：量化項目對重大戰略的支撐作用。攻堅策略：編制“戰略貢獻評估表”，如糧食安全項目測算畝均產能提升幅度，能源項目核算碳排放削減量；

4、效益可持續性（權重10%）：分析經濟、社會、生態綜合效益。攻堅策略：引入成本效益分析法，準公益性項目需提供未來5年運營收益預測，確保資金閉環。

2025年申報數據顯示，采用“合規自查+戰略量化+效益測算”組合策略的項目，審核通過率較平均水平高出42%。

四、資金運籌：拼盤設計與效益最大化路徑

（一）多元化資金拼盤構建模式

結合地方實踐，“兩重”項目資金拼盤可采用三類典型模式，適配不同項目屬性：

1、公益主導型（純公益性項目）：國債資金（60%-80%）+ 中央預算內投資（10%-20%）+ 地方財政配套（10%-20%）

具體案例：長江荊江段（湖北荊州）生態修復項目（總投資 5.2 億元）

• 資金分配：國債資金 4.16 億元（占比 80%），用于岸線植被修復、魚類棲息地重構；中央預算內投資 0.52 億元（占比 10%），專項投向生態監測站建設；地方財政配套 0.52 億元（占比 10%），覆蓋項目前期勘察設計及后期管護費用。
• 落地成效：項目 2025 年 6 月開工，通過財政資金全額覆蓋避免資金籌措延誤，預計 2026 年底完工后，可提升荊江段水質達標率 15 個百分點，恢復水生生物棲息地面積 12 平方公里，相關進展已納入湖北省 “兩重” 項目季度通報。

2、收益平衡型（準公益性項目）：國債資金（30%-50%）+ 地方專項債（20%-40%）+ 社會資本（10%-30%）

具體案例：深圳市龍華區地下綜合管網更新項目（總投資 10.3 億元）

• 資金分配：國債資金 3.09 億元（占比 30%），全部用于老舊管網隱患排查及破損修復；地方政府專項債 4.12 億元（占比 40%），投向新建帶智慧計量功能的供排水管網；社會資本 3.09 億元（占比 30%），由深圳水務集團聯合科技企業出資，負責管網智慧監測系統（含漏損預警、流量調控模塊）的建設與運營。
• 平衡機制：項目通過 “基礎服務收費 + 智慧增值服務” 實現收益閉環，其中供排水基礎收費覆蓋專項債本息，智慧監測系統向周邊工業園區提供數據服務獲取收益，反哺社會資本投資回報，該模式已被廣東省發改委作為 “兩重” 項目資金拼盤典型案例推廣。

3、產業驅動型（戰略性產業項目）：國債資金（15%-30%）+ 政策性貸款（30%-40%）+ 企業自籌（30%-50%）

具體案例：上海市臨港新片區半導體高端設備中試基地項目（總投資 20.5 億元）

• 資金分配：國債資金 3.08 億元（占比 15%），用于中試線核心設備國產化適配改造；國家開發銀行政策性貸款 8.2 億元（占比 40%），期限 20 年、利率較 LPR 下浮 25 個基點，投向潔凈車間及配套設施建設；企業自籌 9.22 億元（占比 45%），由上海微電子裝備（集團）股份有限公司聯合臨港科創集團出資，覆蓋技術研發及人才引進成本。
• 驅動成效：項目聚焦 28nm 及以下先進制程光刻設備中試，2025 年獲批 “兩重” 資金后，已完成 3 條中試線搭建，預計 2026 年可實現 2 臺套國產光刻設備小批量交付，降低國內半導體制造企業設備進口依賴度，相關技術指標已納入國家發改委 “新質生產力培育重點項目跟蹤清單”。

（二）資金使用管控與績效評價

國債資金實行“全流程穿透式監管”，使用過程需遵循三大規則：

• 支付管理：采用“國庫集中支付”模式，根據項目進度撥付，開工后預付30%，主體完工支付至70%，竣工驗收后結清余款，嚴禁大額現金支付設備采購款；
• 用途管控：資金不得用于征地拆遷補償、人員經費等經常性支出，設備采購需通過政府采購網公開招標，單一來源采購占比不得超過20%；
• 績效評價：建立“年度考核+竣工評估”體系，考核指標包括投資完成率、開工率、戰略目標實現度等，未達標項目需限期整改，整改不力者收回剩余資金。

（三）區域差異化申報策略

結合政策導向與地方稟賦，不同區域需針對性設計申報策略：

• 東部發達地區：聚焦“科技創新+城市更新”，如廣東申報半導體產業園、上海申報舊改配套智能設施，突出技術先進性與模式創新性；
• 中西部地區：側重“基礎設施+生態保護”，如四川申報西部陸海新通道物流樞紐、湖北申報長江流域治理，強化戰略載體屬性與民生效益；
• 邊境與民族地區：主打“安全保障+民生改善”，如云南申報邊境口岸擴能、內蒙古申報興邊富民城鎮建設，突出國家安全貢獻與區域協調價值。

五、風險防控：申報與實施中的關鍵問題應對

（一）申報階段常見風險及規避

1、政策理解偏差風險：誤將“兩新”領域設備更新項目納入“兩重”申報。應對：對照國家發改委《2025年“兩重”項目申報指引》，結合2026年補充通知，明確“兩重”與“兩新”的邊界（“兩新”側重消費端升級，“兩重”側重戰略端保障）；

2、前期手續瑕疵風險：用地預審未避開生態紅線。應對：委托測繪機構開展紅線勘定，提前與自然資源部門溝通，采用“選址優化+生態補償”方案化解沖突；

3、資金拼盤不完整風險：自籌資金無落實證明。應對：與銀行簽訂意向貸款協議，或引入政府產業基金，提供出資承諾函作為佐證。

（二）實施階段監管風險及應對

1、資金挪用風險：將國債資金用于其他項目墊付。應對：建立資金專賬管理，實行“月報表+季核查”，委托第三方機構進行資金使用審計；

2、進度滯后風險：因設備采購延遲導致開工延誤。應對：提前開展設備市場調研，與供應商簽訂意向采購協議，預留3個月以上采購周期；

3、績效不達標風險：節能、減排等指標未達預期。應對：在項目實施中嵌入過程監測，委托專業機構動態評估，及時調整技術方案。

六、結語：把握“十五五”開局的政策窗口期

2026年超長期特別國債“兩重”項目申報，本質是國家戰略落地與地方發展需求的精準對接。對于申報主體而言，需把握三大核心邏輯：在戰略認知上，緊扣“十五五”規劃與新質生產力培育的雙重導向；在實操層面，嚴控前期手續成熟度與資金拼盤合規性；在策略設計上，結合區域稟賦打造差異化項目亮點。